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食盐与健康的政治学:英国低盐饮食政策形成史论

时间: 2017-03-14 15:57 qq红包没领能知道金额: 次

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2015年6月30日,中国国务院新闻办公室就《中国居民营养与慢性病状况报告(2015)》举行发布会。据此报告,中国居民2012年人均每日的烹调用盐为10.5克。值得注意的是,这一数据仅仅是烹调用盐,并不包括民众生活中日渐增多的工业加工食品和快餐等食品中所含有的盐分。事实上,仅仅是烹调使用的10.5克就已经远远超出世界卫生组织建议的5克标准。作为昔日首开工业革命的英国,在其发展的过程中也曾经历民众营养等卫生问题,而居民摄盐过量正是其中之一。基于英国议会文件、英国食品政策医学委员会(The Committee on Medical Aspects of Food Policy)报告、英国营养科学咨询委员会(The Scientific Advisory Committee on Nutrition)报告、英国食品标准局(TheFood Standards Agency)报告,以及彼时《泰晤士报》《金融时报》的报道,辅以相关的既有研究成果,本文试对英国政府低盐饮食政策的形成与推行进行历史的考察。这不仅有利于理解英国政府食品政策的制定,而且能丰富既有的英国食品政策史以至英国医疗卫生史的研究。

一、早期研究:食盐与人体血压之间的关系

食盐的主要成分是氯化钠(Nat1)。它在人们的日常生活中扮演了重要的角色:既是不可或缺的调味佳品,更在很长的历史时期充当了保存食物的重要原料以及某些社群中宗教仪式的用品。当今的医学研究表明,食盐对于人体的重要性体现在其中钠离子的作用。它与钾离子、氯离子等人体内的其他金属离子一起维持人体细胞外液量、渗透压、酸碱平衡以及肌肉和神经中的电生理活性。它“推动”人体体内组织液流向血液,其结果是增加了血液量,也就需要心脏更“卖力”地工作。职是之故,钠含量过高成为人体血压升高的一个重要因素。在当今的医学实践中,生理盐水(含氯化钠0.9 )是主要的体液替代物,用于治疗及预防脱水、静脉注射以及预防血量减少性休克。尽管在很长的历史时期内,食盐对人体作用的机理并不为人所知,但过度食盐会给人体带来危害这一事实早已引起人们的注意。数千年前的中华医药典籍《黄帝内经》有载“是故多食咸,则脉凝泣而变色”,这种直观的描述自然没有揭示出食盐之影响人体健康的内在机制。至于其中的医学原理,则迟至20世纪方为人们逐渐知晓。
1904年,巴黎的两位医学院学生安巴尔(Ambard)和博加尔(Beaujard)发现膳食中的食盐减少对降低血压的重要性,不过他们的注意力放到了氯化物而不是对人体血压产生影响的金属钠上。由于当时人们摄人的氯化物主要是食盐(氯化钠),出于控制氯化物摄入而减少食盐的使用,会在客观上减少钠的摄人,从而达到降低血压的效果。即便时人尚未认识到现象背后的真正原因,但利用食盐与血压之间的关系治疗高血压的做法早已出现。例如,在第一次世界大战时期,麻醉师们面对使用乙醚麻醉产生的血压降低现象,采取了两种应对办法,其一是输血,其二则是更为简便的方式一注射金合欢胶~盐溶液@。由于食盐摄人和人体血压的这种正相关性,在降血压药物仍未出现的20世纪4o
年代早期,被今日西方社会奉为现代食疗鼻祖的沃尔特·肯佩纳博士(Walter Kempner)使用他发明
的饮食疗法对数以百计的严重高血压患者进行了治疗。肯佩纳饮食疗法的主要食物是大米、果汁以
及维生素,重要的是在膳食中严格控盐(每天低于2.5克)。韦吉希·巴图曼(Vecihi Batuman)称,遗
存至今的肯佩纳当时试验的记录文件显示,此法显着改善了高血压患者的血压以及心、肾功能。安巴尔和博加尔的发现,肯佩纳的试验,使得饮食疗法在40年代一度风行,而这种流行在一定程度上促进了时人关于食盐摄人和高血压之问关系的研究。
这一时期关于食盐与高血压关系的诸多研究,尤为着者是亚瑟·格罗尔曼(Arthur Grollman)及其合作者的实验。如路易斯·K.达尔(Lewis.K.Dah1)所论,“他们(早期关于食盐与高血压关系的实验)中的许多实验没有把钠和氯化物分开,或者径直将原因归结为氯化物”。这一谬见最终为亚瑟·格罗尔曼及其合作者通过一系列的小白鼠试验而得到了纠正,食盐中的钠引起血压变化这一事实方为人知晓q)。事实上,在2o世纪40年代食盐的过度摄入问题并没有引起英国民众和政府的重视,原因之一是缺乏令人信服的实验证明食盐摄入与人体血压变化之间的关系。
食盐与人体血压之间关系的发现与早期的研究,构成了人们对此问题的初期认识。这一时期,英国专家团体并没有充分关注过多的食盐摄人问题,民众也没有普遍形成低盐饮食的理念。一个重要原因是脂肪和糖的过度摄入是当时更为严重的国民健康问题。过多食用脂肪和糖导致相关疾病尤其是心脑血管疾病发病率上升,而高血压正是心脑血管疾病致病因素之一,过量食盐的问题也因此逐渐引起人们的关注。

二、渐受关注:心血管疾病与过量摄盐

二战结束后,食品配给制在英国逐渐停止,民众膳食中糖和脂肪的摄人显着增长。英国居高不下的心脏病发病率被主要归结为战后民众膳食结构的改变。当时流行病学研究中的生态比较研究(ec—ological comparisons studies)将成年人的饮食习惯、抽烟、锻炼等生活方式,以及被视为和生活方式有关的血压、血清、胆固醇,同各国冠心病发病率的差异联系起来。事实上,在当时的流行病学研究和公共卫生实践中,一种理论范式也发生了变化:早期营养与后期健康之间的关系。第二次世界大战前,医生们认为,个人早期——即婴幼儿时代—— 的营养决定了人们的后期生活对于某些疾病的易感性。战后,这种关系被逐渐弱化,转而强调成人的生活方式之于健康的影响。除了生态比较研究,关于冠心病的首次前瞻性研究于1948年在美国马萨诸塞州弗雷明汉(Framinghan)市展开,旨在探究那些死于心脏疾病的中年男性和幸存者之间存在哪些区别。该项目从病因学角度得出的心脏病致病因素和上述的生态比较研究结论基本一致。面对英国国内上升的心脏病致死率,总登记官(the Registrar Genera1)乔治·塞西尔·诺斯(George Cecil North)在1954年曾发表言论说:“我们必须尽力去确定那些导致当前冠心病发病的因素,包括已被视为可能因素的饮食、精神压力、缺乏锻炼,并对变动致病因素是否可以降低发病率做出结论。”随着英国政府愈益关注食品与心脏疾病之间的关系,1957年,沉寂多年的营养与医学问题常务委员会(Standing Committee on Nutrition and Medical Problems)被更名为食品政策之医学营养委员会(Committee on Medical and Nutritional Aspects of Food Policy),负责向卫生部提供关于饮食等卫生事宜的建议。60年代初期,美国、挪威等国陆续成立了专家委员会,着手进行心血管疾病饮食致病因素的调查,它们的行动促使英国进行了类似的调查研究。1963年,英国卫生部将由营养以及相关领域的专家组成的食品政策之医学营养委员会更名为“食品政策医学委员会”,实质上扩大了该委员会的咨议职能。
1970年,英国食品政策医学委员会为了厘清饮食与 t,Cn管疾病的关系,同时为政府拟就食品政策,成立了专门研究小组。1974年5月,该委员会基于各国近400份报告,以及英国的相关数据——如1950至1971年英格兰和威尔士35~64岁群体因缺血性心脏病(ischaemic heart disease)而死亡的统计数据,出版了报告《饮食与冠心病》(Diet and Coronary Heart Disease)。该报告认为,缺血性心脏病可能的致病因素包括:过量饮食,过量食用油脂,多元不饱和脂肪酸的摄人多而饱和脂肪酸摄入少,过度的膳食胆固醇摄入,过度的蔗糖摄入,过度的食盐摄人,膳食纤维的摄入不足以及饮用水的软化。对于脑血管疾病而言,高血压是最为重要的致病因素。而导致高血压和脑血管疾病的一个可能的病因是食盐的过量摄入。食品政策医学委员会表示:“大幅减少食盐摄入可以降低某些人的血压,但是我们并没有证据证明全体英国人减少食盐摄人可以广泛降低血压并因此降低缺血性心脏病的死亡率。”尽管该报告在一定程度上有利于英国民众构建减少脂肪摄入等健康饮食的观念,也提及当前的食盐过度摄入,但它并没有给出减少食盐摄人的建议。《饮食与冠心病》出版后,《英国医学杂志》的评论文章称:“很遗憾,该研究小组没有给出应该适量摄人食盐的建议。??世界粮食与农业组织和世界卫生组织已经建议婴儿食品中的含盐量需要加以限制。”伦敦米德尔塞克斯医院(Central Middlesex Hospita1)的基思·鲍尔(Keith P.Bal1)医生和爱丁堡西部综合医院(Western General Hospita1)的理查德·特纳(Richard Turner)医生联名给《英国医学杂志》写信表示,关于这份报告,他们最不赞同之处是它竟然没有建议国人增加多元不饱和脂肪酸的摄入。对于报告未能给出减少食盐摄人的建议,他们亦感到惋惜。此外,他们指出,委员会的专家们总是难以达成一致结论,诸般事项都以不愉快的妥协收尾。事实上,不仅食品政策医疗委员会的专家们的意见难以统一,委员会之外的一些医学界人士对此报告亦有歧见。英国皇家医师学院(Royal College of Physicians)和英国心脏学会(British Cardiac Society)于1975年建立联合工作小组,旨在复审那些阻止冠心病发病的因素。该小组的报告被卫生部分发给英国各地的医生。在不饱和脂肪酸的摄入等问题上,它和食品政策医学委员会1974的报告之间存在分歧。这种分歧在客观上阻碍了医学界对脂肪与心血管疾病之间关系达成共识,同时阻止了政府相关政策的出台,也混乱了民众对此问题的理解。皇家医师学会和心脏学会对英国食品政策医学委员会1974年报告的质疑削弱了该报告的影响力。无疑,在公共卫生政策的制定过程中,各专家团体的共识有利于加快政策形成的过程,事实却是相左的专家意见频频出现。不过,上述两份报告的出现,使得英国报纸开始关注并刊文讨论饮食与冠心病之间的关系问题。
非专业人士以报端文章等方式营造的舆论环境以及专家团体之间的歧见,使得后续相关报告的出台成为必然。1981年年底,食品政策医学委员会再次组织专门小组研究心血管疾病与饮食之间的关系问题。1984年,该小组出版了食品政策医学委员会关于心血管疾病的第二份报告《饮食和心血管疾病))(Dietand Cardiovascular Disease)。该报告认为,高血压是心血管疾病最重要的致病因素,而导致高血压的原因除了肥胖、过度饮酒外,过量食盐摄入是一个“可能的”因素。它认为,当时英国人饮食摄盐量大约是每天7~10克,并建议制定对策以降低这一数字。可行的办法首先是减少占食盐摄入30 的烹调用盐量⑧。此外,该报告呼吁食品生产商“在适当的情况下”降低所生产食品的含盐量,也建议政府相关部门和饮食生产商、加工商以及经销商进行磋商,制定法律和条例,以丰富消费者关于食品成分的知识。食品政策医学委员会1984年的报告表明,当时英国并没有对居民人均每El摄盐量进行测量。而且,可能考虑到食品加工业的反对,它首先在报告中倡导的是削减只占居民摄盐总量小部分的烹调用盐。不过,该报告诸项建议富有价值,后续的政府行动大致循此方式,尽管过程较为缓慢。对于这份报告,英国时任社会服务大臣(Secretary of State for Social Services)的诺曼·福勒(Norman Fowler)表示欢迎,并请英国卫生教育委员会(Health Education Council)和英国营养基金会(British Nutrition Foundation)将该报告的建议变成有利于英国民众形成健康合理饮食习惯的实用指南。卫生教育委员会于1984~1985年进行了名为“心跳威尔士运动”(HeartbeatWales Campaign)的试点,尔后于1987年将其推广到全国,名为“呵护你心运动”(Look after YourHeart Campaign),旨在增强民众尤其是下层民众对心脏疾病以及如何降低其易感性的认识。

三、科学实验:低盐饮食的理论依据

英国食品政策医学委员会1974年和1984年的两份报告对食盐与高血压以及心血管疾病之间关系的描述措辞模糊,其中最为重要的原因是国际社会缺乏有说服力的相关实验,尤其是缺乏以普通人群为对象的长时间段观察研究。科学依据的缺乏导致英国食品政策医学委员会的成员对合理的人均每El摄盐量的认识存在分歧,而这种分歧正是食品政策医学委员会1974年的报告《饮食与冠心病》没有给出减少食盐摄人的建议,以及1984年的报告《饮食和心血管疾病》没有给出每日摄盐量具体建议数值的原因。所幸,这样的实验终于出现。1984年12月,在英国惠康基金(Wellcome Trust)和世界卫生组织(WHO)等机构以及私人团体的赞助下,美国心血肺研究所(National Heart,Lung andBlood Institute)协调英国伦敦卫生与热带病学院(London School of Hygiene and Tropical Medicine)和美国西北大学医学院(Northern University Medical Schoo1)等机构,联合发起了“国际盐与血压研究”(Intersalt Study),旨在厘清钠、钾的摄入与人体血压之间的关系。该项研究的样本取自世界32个国家52个群体的100 079位年龄在20~59岁的男女个体。1988年7月,国际盐与高血压合作研究小组在《英国医学杂志》发表了研究结论:“个体受试者24小时内的尿液钠含量与血液收缩、扩张压都呈明显的正相关,尿液中的钠、钾比率与血压也是正相关。”国际盐与血压研究的主要调查者杰弗里·罗斯(Geoffrey Rose)和耶利米·斯塔姆勒(Jeremiah Stamler)以及执行委员会的其他成员认为:“此项研究对于降低民众的心血管疾病死亡率有重要意义。”然而,国际盐与高血压合作研究小组的研究方法却遭到了美国盐业协会(Salt Institute)的质疑,后者要求前者提供原始数据供其分析。面对美国盐业协会的诘难,国际盐与高血压合作研究小组以保持科学研究的独立性、数据的完整性以及需要对受试者的个人信息保密等理由,拒绝了美国盐业协会对原始统计数据的要求,同时着手对那些数据进行了二次分析,并将分析结果刊发在1996年5月的《英国医学杂志》上:“尿液钠含量和受试者的血压收缩压存在明显的正相关性,这和国际盐与血压研究交叉人口研究的结论是一致的。这一现象在中年人群体中比在青年人群体中更明显。这些研究结论支持了出于控制过高血压而减少食盐摄人的建议。”当期的《英国医学杂志》成了双方激烈论辩的舞台。美国盐业协会董事长理查德·哈尼曼(Richard L Hanneman)认为,国际盐与血压研究所做的是横断面研究而非长期的、前瞻I生研究,因此缺乏说服力。此外,哈尼曼声称,美国盐业协会通过和国际盐与高血压合作研究小组的法律顾问进行长期谈判得到了原始研究数据,而那些数据无法支持国际盐与血压研究先前得出的结论。对此,国际盐与高血压合作研究小组又在《英国医学杂志》上刊文,对哈尼曼的言论逐条批判,并认为美国盐业协会通过他们的律师获得的国际盐与血压研究数据其实是二手而且大部分是已经公开出版的资料,盐业协会反驳国际盐与高血压合作研究小组的研究结论的目的是“当清晰可辨的证据破坏了它的利益时,借此维护自己的市场”。无独有偶,1986年,在国际盐与血压研究所研究课题组尚未发表自己的成果时,美国心血肺研究所发起了另外一项研究“高血压预防实验”(Trials of Hypertension Prevention)。和国际盐与血压研究实验所不同的是,“高血压预防实验”受试者的舒张压(diastolic)都在78~89mm Hg(接近舒张压的界值90mm Hg),实验的目的在于通过长期的观察实验(第一阶段1987~1990年,第二阶段1990~1995年)来判断仅仅依靠饮食干涉——减少钠的摄入或者同时增加钾的摄人——对血压有何影响。从1991年开始,该项研究的成果陆续被发表。“高血压预防实验”表明:“更高的钠、钾比率(即人体摄人的钠与钾含量之比值)和其后更高的心血管疾病发病几率有关系,而且这种关系比单纯的‘钠一心血管疾病’‘钾一心血管疾病’关系更加强烈。”@上述关于饮食与人体血压的国际实验,为英国政府制定相应的政策提供了理论依据。

四、压力团体:非政府组织与专家委员会

尽管有此科研结论,但促使英国政府采取相应措施仍需时日,一如其他公共政策的制定,科学界的研究为政府专门委员会(如食品政策医学委员会)的成员一致接受需要一个过程,待到专门委员会最终形成共识,向政府建言献策时,政府的接受与采取行动又需时Et。看似迟缓,又有其必然性,正如马克·巴夫顿(Mark W.Burton)和弗吉尼亚·贝里奇(Virginia Berridge)所言,“这种反应的实质不仅仅是对科学真理的一种拖延,更是一个个人、媒体和公共卫生政策和公共文化被不可避免地牵涉其中的复杂过程”。
事实上,食品政策医学委员会1984年报告出版后,情况已开始起了变化。一方面,食品政策医学委员会的专家们更致力于使相关报告产生影响力,对于脂肪摄人和心血管疾病之间的关系等问题也渐趋达成共识,前述国际盐与血压研究和高血压预防实验的结果无疑起了推动作用;另一方面,英国政府更加关注国民的饮食与健康,这种关注不仅是因为专门委员会渐趋一致的意见便于政府吸纳建议、采取措施,更是舆论压力的结果。1984年6月11日,英国国家营养教育顾问委员会(NationalAdvisory Committee on Nutrition Education)主席J.N.莫里斯(J.N.Morris)教授在《泰晤士报》直言英国人的饮食“含盐太多”,而且“十分之七甚至更多的盐‘隐藏,在加工食品里”。1984年6月13日,杰弗里·坎农(Geoffrey Cannon)在《泰晤士报》撰文,援引美国共和党资深议员、曾效力于1977年制定美国食品和卫生政策的麦戈文委员会(McGovern Committee)的查尔斯·珀斯(Charles Per—cy)的言论说:“如果没有政府和(食品)企业致力于营养一事,美国民众仍在持续着不健康的饮食。”随之,坎农补充道:“没有政府的导引,企业将不会采取一致的行动。”意之所指,在于敦促政府采取行动,减少民众食盐摄人。巨大的舆论压力迫使英国政府更加关注民众的饮食与健康之间的关系问题。
1987年,英国卫生教育委员会(Health Education Council)改组为卫生教育局(Health EducationAuthority)。这有利于密切它同英国国家医疗服务系统(National Health Service)的合作,也有利于它影响后者的卫生推广计划。1988年,英国卫生与社会保障部(Department of Health and SocialSecurity)被拆分为卫生部(Department of Heath)和社会保障部(Department of Social Security)。改组后的卫生部很快采取了重要举措。1991年6月,卫生大臣威廉·瓦德格拉夫(William Walde—grave)向议会提交了报告《国民之健康:关于英格兰人民健康问题的一份咨询文件》供议会讨论。该文件强调了国民健康对于英格兰的重要性,同时陈述了当前英格兰人民主要的健康问题,政府将要采取的相应对策以及预期目标。它列举了政府首先可能突破的几个国民健康问题,位于榜首的即是冠心病。据此报告,仅1989年一年,因冠心病致死的人数就达到140 509人,占是年英格兰总死亡人数的26 。而饮食和抽烟这两个因素之和占据了冠心病致病原因的一半。至于冠心病致病饮食因素之一的过量摄盐,《国民之健康》援引了食品政策医疗委员会1984年的报告,只不过在陈述食盐与血压、冠心病之间的关系时,其语气不是食品政策医学委员会1984年报告那般含糊,而是肯定无疑了。
不过,该报告依然没有给出具体的膳食用盐标准,因为食品政策医学委员会“应该会很快处理此事”。1992年7月,卫生大臣向议会提交了《国民之健康》修改版(即后来出版的1992年《国民之健康》白皮书)。新的报告将冠心病和中风归为一类,也是政府首先需要应对的国民健康问题。其致病因素包括抽烟、高血浆胆固醇、高血压和缺乏运动。而且,该报告采纳了食品政策医学委员会先前给出的建议,即饮食的变更可以预防冠心病和中风。其中,过度饮酒和过度摄人钠(主要是氯化钠,也即食盐)会导致血压升高。为此,它建议国民减少食盐的摄人。此外,《国民之健康》提议由政府各相关部门人员和食品企业、餐饮业等行业和部门的代表们组成营养特别工作组(Nutrition Task Force),敦促各方合力推进英国民众养成健康的饮食习惯。是年10月10日,也即《国民之健康》白皮书出版的3个月后,英国政府首席医官(Chief MedicalOfficer)肯尼思·卡尔曼(Kenneth Calman)博士召开了食品政策医学委员会特别会议,对《国民之健康》白皮书陈述的营养问题进行了讨论。此次会议的与会者不仅来自食品政策医学委员会,而且包括卫生教育局、苏格兰卫生促进委员会(Health Promotion Board for Scotland)、威尔土卫生促进委员会(Health Promotion Wales)、国家医疗服务系统管理主管(NHS Management Executive)和卫生部研究与发展部门(Department of Health’S Research and Development Division)。此次会议的重要性在于厘清了食品政策医学委员会与即将成立的营养特别工作组的权责。前者提供营养建议的科学与技术根据,后者则负责实施《国民之健康》白皮书中的相关计划。此外,食品政策医学委员会还被要求为营养特别工作组未来的工作提供建议,并对下述问题进行调查:学校营养教育的未来,如何改进媒体的宣传,食品广告对消费模式的影响,如何消除民众对专业的营养建议所怀有的困惑,怎样最大程度促进民众选择健康饮食,行为榜样和同侪压力对饮食习惯的影响,国民饮食模式的重大改变对农民的潜在影响。上述提出的几个话题,食品政策医学委员会的第一份年度报告(即食品政策医学委员会1992年年度报告)给予了回应。老年群体营养问题小组委员会在食品政策医学委员会1992年年度报告中建议:“世界卫生组织建议英国的老年人氯化钠摄人量为每天6克,并且建议将英国既有的食盐摄人水平降低到这一标准。”值得注意的是,该报告仅仅为英国的老年人而非全体国民制定了膳食减盐的具体标准。此外,为了让食品政策医学委员会的研究成果拥有更多的读者,取得比以往更为广泛的实践基础,一个名为“延年益寿”的会议于1993年11月召开,以推广食品政策医学委员会工作小组关于老年人营养的研究成果,包括膳食减盐的建议。
1994年,食品政策医学委员会出版了报告《营养问题与心血管疾病》(Nutritional Aspects ofCardiovascular Disease)以及该委员会的第三份年度报告。《营养问题与心血管疾病》再次重申了食盐摄入与心血管疾病之间的关系。在1994年年度报告中,食品政策医学委员会建议“将钠的平均摄入量(主要来自食盐,即氯化钠)由目前的每天150毫摩尔(相当于每天9克食盐)降低到每天100毫摩尔(相当于6克食盐)。我们同时建议在儿童的膳食中相应减少食盐摄人,不过目前缺乏充足的数据来对此进行量化”。和食品政策医学委员会的第一份年度报告相比,膳食减盐的具体标准已然扩大到英国所有的成人和儿童,而不仅仅是老年人。《国民之健康》对食品政策医学委员会减少食盐摄人这一建议的首肯,意味着这项专家团体的建议已被纳入国家卫生政策之中。它的出版以及首席医官肯尼思博士围绕这份报告召开的特别会议使得食品政策医学委员会承担了为包括降低国民食盐摄入在内的营养政策提供科学建议的责任。然而,英国政府针对国民食盐摄入这一具体问题制定对策并着手解决,则要等到21世纪初,而减少食盐摄人政策的实施者则是即将成立的英国食品标准局。

五、政策实施:食品标准局的角色

2000年英国食品标准局的成立,彼时有利的政治环境起了重要作用。英国1997年的大选,新工党将食品问题列入了竞选宣言,声称将建立一个独立的食品安全机构。而托尼·布莱尔的胜利给了新工党兑现诺言的机会。2000年4月1日,根据1999年《食品标准法》成立了英国食品标准局。新工党之所以有此关注,和彼时的社会环境有密切关系。首先,1996年英国疯牛病的大爆发以及苏格兰艾氏大肠杆菌危机等食品安全事件使得民众对于食品问题大为关注,而且对负责食品安全的农业部的不力应对甚为不满。其次,自2O世纪80年代开始,英国民众已经更加关注饮食与健康问题,更何况1993~1997年的“得舒”实验进一步肯定了过量食盐摄人与人体高血压之间的正相关关系,并提出了相应的膳食对策。最后,对英国食品政策形成有重要影响力的非政府组织逐渐改变了行动策略。1983年英国国家营养教育咨询委员会的报告遭到食品企业的抵制,这一现实教训使得英国“冠心病预防小组”等非政府组织逐渐由“医学一学术”模式(medical—academic)转向“战斗”(cam—paign)模式。换言之,非政府组织将采取更为强硬的立场,比如利用舆论造势,迫使企业让步并向政府施加压力。食品政策医学委员会1994年的报告《营养问题与心血管疾病》中关于减少食盐摄人至每人每天6克的建议不为首席医学官肯尼思·卡尔曼接受,激起了一些科学家的不满。1996年,英国专长食盐与血压问题的多位专家成立了英国“盐与健康共同行动组织”(Consensus Action on Saltand Health),旨在改变首席医官的上述决定。英国食品标准局成立之后,进行了“全国饮食与营养调查”(National Diet and Nutrition Sur—vey)~,并携卫生部成立营养科学咨询委员会(The Scientific Advisory Committee on Nutrition),以取代食品和营养政策医学委员会。营养科学咨询委员会在食物、饮食和健康方面为卫生部和食品标准局提供建议。2003年4月,营养科学咨询委员会出版了报告《食盐与健康))(Salt and Health),该报告是营养科学咨询委员会针对食盐与健康关系的一份评估。它评估了1994年至2003年之间出版的相关文献——包括食品政策医学委员会在1994年出版的那份报告《营养问题与心血管疾病》—— 中膳食减盐的建议在民众中是否有效。《食盐与健康》采用了“得舒”实验的结果,声称:“食盐对于血压清晰而直接的影响表明作为健康饮食内容之一的降低食盐摄人将成为降低血压之大众的且最为有效的方法。”此外,该报告接受了食品政策医学委员会1994年关于将成年人食盐摄入从9克/天降低到6克/天的建议。而且,它第一次提出了儿童膳食减盐的标准。英国食品标准局和卫生部采纳了营养科学咨询委员会报告的建议,并设定了将英国成人摄盐量减少到每人6克/天的目标,以及各个年龄段儿童的摄盐量标准。英国食品标准局和卫生部为达此目标,从两个方面着手降低民众的食盐摄入:一方面,提高民众的低盐饮食意识;另一方面,与食品工业合作减少工业加工食品中的含盐量,并采用有利于民众减少食盐摄入的食品包装和成分标识方式。民众低盐饮食观念的培养以及对这一饮食习惯的接受是低盐饮食政策有效实施的影响因素。英国食品标准局分别于2004年9月、2005年1O月、2007年3月和2009年1O月发起以电视、广播、出版社、海报等为载体,以25~65岁女性为主要目标群体的“公共意识运动”,以“提高消费者对食盐与健康之关系的认识;增加消费者对低盐饮食的需求;教育消费者如何减少他们的食盐摄入以及如何做出低盐的选择”。公共意识运动取得了一定成效,2009年年底的抽样调查显示,有大约43 的成年人声称自己在尽量减少自己膳食中的食盐,而2004年这一调查数据是34 。食品工业的合作,即减少所生产食品的含盐量,是低盐饮食政策得以见效的保证。然而,低盐饮食政策的实施直接触及盐业公司和食品工业的利益,也无怪乎二者对英国国家营养教育咨询委员会1983年的报告以及食品政策医学委员会1994年的报告加以抵制。为减少加工食品中的含盐量,食品标准局的措施是提出并不断更新为各种食品设定的含盐标准。2003年10月,食品标准局公布了“食盐标准”(Salt Mode1),列出了英国常见食品的含盐量,以及在每人每天摄入食盐6克的前提下,建议民众对各种食品的摄人量和各种食品在当前基础上需要降低的盐分。2004年,食品标准局在其部门报告中提出,将采取行动与食品工业达成减盐计划。2006年3月,食品标准局为英国3O个类别的85种食品设置了含盐标准。2OO8年,食品标准局对食品企业的进展进行评估。结果是,同2006年政府设置食品含盐标准之前相比,一些食品企业的产品含盐量降低了。然而,那些不包含在85种已被设定含盐标准之内的食品,其含盐量依然很高。于是食品标准局在2009年5月重新设定了更多种类食品的、数值也更低的含盐标准,并预计到2012年实现。然而,2010年大选之后,由保守党和自由民主党组成的联合政府将食品标准局的职权作了修改。在英格兰,原本由食品标准局负责的营养政策制定被转移到卫生部,减少食品中含盐量的计划成为“公共卫生责任协议”(PublicHealth Responsibility Dea1)的组成部分。该协议旨在通过和食品业达成自愿协议营造一个促进健康的环境,其中的“减盐保证”意在督促签署协议的食品企业履行食品减盐的诺言。此外,有效的食品包装和成分标识方式有利于消费者健康饮食习惯的形成。2006年3月,食品标准局建议食品业采用“正面包装标识”(front of packs labels)和“交通灯彩色编码”(trafic-light col—our coding)来标识食品的营养成分。这一标识方式以“克”为单位显示食品所含脂肪、饱和脂肪、糖和盐的含量,并分别用文字“低”“中等”“高”对食品的各种营养成分含量进行标识,或者采用三种代表含量高低的颜色(绿、橙、红)来警示消费者。如某一食品的脂肪含量高,该食品营养成分表的脂肪一栏会被标以醒目的红色,另附“高”字来提醒消费者。而后,许多食品生产商和零售商采纳了这样的食品标识方式。正面包装标识方式也受到消费者的欢迎,但是食品业对这一方式的使用并不统一,因而给消费者购买食品带来不便。2010年3月,食品标准局鼓励所有的食品和饮料生产商采用统一的正面包装标识方式,此种方式需要:标识该食品所含各营养成分的含量是低、中等还是高;采用交通灯彩色编码;标识各营养成分占“每日总量指南”(guideline daily amounts,GDAs)~ 该营养成分每日摄人建议值的比例。新的食品营养标识方式有利于英国民众清晰地意识到食品中的含盐量,从而控制食盐摄入,养成健康的饮食习惯。

六、结 语

英国低盐饮食政策的形成经历了近半个世纪的时间。第二次世界大战后国际对于饮食和心血管疾病之关系的研究使英国专家团体开始注意到食盐对于人体的危害。英国陆续发生的食品丑闻迫使政府更加关注食品政策的制定。20世纪八九十年代,非政府组织是英国食品政策形成的重要推手。而同一时期的三次关于饮食与高血压关系的国际实验为化解食盐摄人与健康这一问题的争论,也为食品政策医学委员会及其后继者营养科学咨询委员会的科学建议提供了理论支撑。食品标准局是低盐饮食政策实施的主角,而非政府组织“盐与健康共同行动组织”是政策实施背后主要的压力团体。尽管英国低盐饮食政策的制定和实施并非易事,然也取得了诸多显着成效。首先,一些食品生产商逐渐减少了加工食品中的含盐量。以英国人的日常食品面包为例,其平均含盐量由2001年的每i00克含盐1.23±0.19克减少到2011年的0.98土0.13克。另据英国《金融时报》报道,食品生产商亨氏食品公司(Heinz)在2000~2005年间将其产品煽豆的含盐量降低了32 。麦当劳的麦乐鸡含盐量降低了30 ,薯条含盐量降低了24 。然而,并不是所有的食品生产商、快餐公司都支持政府的减盐倡议。汉堡王(Burger King)就宣称它将停止和食品标准局的产品减盐合作。整体上看,食品标准局负责实施低盐饮食政策的2003~2010年,与其合作的食品企业有所增加,而英格兰低盐饮食政策的实施被归属到卫生部后,签署“公共卫生责任协议”的食品企业数量亦有上升。
其次,民众的饮食消费观念逐渐改变。英国民众逐渐接受了食盐摄入和高血压的正相关性,越来越多的人在选购食品时注意其营养成分表中的食盐含量,并在烹饪食品时减少食盐添加。加之清晰的食品标识有利于英国民众做出更为健康的选择,食品生产商们一方面由于非政府组织等团体的压力,另一方面出于销售额的考虑,就会接受政府的建议,推出更为迎合消费者需求的食品。事实上,更有食品商借低盐饮食的舆论之机做文章,出产并宣传自己的低盐产品。不过,英国民众低盐饮食观念的改变表现出社会经济方面的差异。
最后,民众的食盐摄人显着降低。尽管步履维艰,食品标准局以及卫生部推行的膳食减盐政策,尤其是《食盐与健康》出版后政府的密集举动,加之英国民众业已逐渐形成的低盐饮食观念,使得英国人均食盐摄人显着降低,人均每天食盐摄入量由2003年的9.5±0.2克减少到2011年的8.1±0.2克。尽管这一数据仍高于世界卫生组织设定的5克标准,英国政府降低民众食盐摄人、塑造国民健康饮食的目标尚需进一步的行动,但英国已然成为目前发达国家中人均每天摄人食盐量最低的国家,其成功模式也已为学者倡议并被他国借鉴。
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